合資鐵路“自管自營(yíng)”優(yōu)劣勢(shì)

“關(guān)于非國(guó)鐵控股合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目，在堅(jiān)持鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，可委托鐵路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行運(yùn)輸管理，也可由項(xiàng)目公司自管自營(yíng)?！?a href="http://www.wifiallow.cn/zt_zgtlzgs/" target="_blank" title="中國(guó)鐵路總公司">中國(guó)鐵路總公司(下稱“鐵總”)近日出臺(tái)《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，鼓勵(lì)合資鐵路自管自營(yíng)。

那么，合資鐵路究竟有無(wú)自管自營(yíng)的必要性呢?可行性又有多大?在制度上還需要哪些配套政策建設(shè)呢?

有無(wú)必要性

有利于推動(dòng)鐵路管理體制改革，有利于做大做強(qiáng)鐵路融資平臺(tái)，有利于提高合資鐵路公司經(jīng)營(yíng)管理效益

長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路系統(tǒng)都是以國(guó)鐵為主，近十年，開(kāi)始涌現(xiàn)合資鐵路項(xiàng)目。鐵道統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2014年，全國(guó)鐵路旅客發(fā)送量完成23.57億人次，其中國(guó)家鐵路發(fā)送23.24億人次，非控股合資鐵路與地方鐵路旅客發(fā)送量為0.33億人次，占比1.41%。由于國(guó)鐵控股項(xiàng)目占比達(dá)絕大多數(shù)，因此，一直以來(lái)，鐵路運(yùn)營(yíng)一直采取“一刀切”的鐵道部(改制后為“鐵總”)委托管理模式。

委托管理的主要優(yōu)勢(shì)就是利用了鐵路專業(yè)化管理、路網(wǎng)互聯(lián)互通優(yōu)勢(shì)、轉(zhuǎn)移合資鐵路公司的安全風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著合資鐵路項(xiàng)目的增多，委托管理模式存在的弊端有所顯現(xiàn)，如清算制度不透明、資產(chǎn)界面不清晰、自主擔(dān)當(dāng)不允許、激勵(lì)機(jī)制不科學(xué)等，合資鐵路公司乃至省(地)方權(quán)益經(jīng)常會(huì)得不到保證。

而自管自營(yíng)也是有利有弊。優(yōu)勢(shì)是經(jīng)營(yíng)管理更加靈活，市場(chǎng)化意識(shí)更強(qiáng)，缺點(diǎn)是安全風(fēng)險(xiǎn)壓力大，互聯(lián)互通需要與國(guó)鐵協(xié)調(diào)較多等。

江西省鐵路投資有限公司總會(huì)計(jì)師劉超認(rèn)為，“從理論上講，合資鐵路公司委托管理或者自管自營(yíng)各有利弊。委托管理模式導(dǎo)致合資鐵路公司在經(jīng)營(yíng)管理上的話語(yǔ)權(quán)嚴(yán)重缺失。導(dǎo)致大多數(shù)合資鐵路公司不能按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求運(yùn)作，基本沿用國(guó)鐵行政指令式主導(dǎo)控制。省方出資人代表的管理、監(jiān)督職能流于形式、無(wú)從發(fā)揮。”

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)無(wú)疑是一個(gè)利好。有分析認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)合資鐵路自主經(jīng)營(yíng)具有重要的戰(zhàn)略意義，“首先，有利于推動(dòng)鐵路管理體制改革，尤其是有助于推動(dòng)路網(wǎng)分離改革;其次，有利于做大做強(qiáng)鐵路融資平臺(tái)。合資鐵路若實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)，可有效增強(qiáng)融資能力，拓寬多元化籌資渠道;再次，有利于提高合資鐵路公司經(jīng)營(yíng)管理效益。”

可行性多大

實(shí)現(xiàn)合資鐵路自主運(yùn)營(yíng)，至少在國(guó)家政策層面已不存在障礙，在部分項(xiàng)目上已開(kāi)展試點(diǎn)

“向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路”是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)要求。

7月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》的要求，“在實(shí)操層面對(duì)非控股合資鐵路項(xiàng)目出臺(tái)管理細(xì)則”。

事實(shí)上，最新動(dòng)工的濟(jì)青高鐵已經(jīng)開(kāi)始試行自管自營(yíng)模式。

8月11日，濟(jì)青高鐵先期工程青陽(yáng)隧道破土動(dòng)工。據(jù)記者了解，濟(jì)青高鐵項(xiàng)目由山東省、中國(guó)鐵路總公司分別出資80%、20%，是國(guó)內(nèi)第一條由地方為主導(dǎo)投資建設(shè)的高速鐵路。為緩解濟(jì)青高鐵建設(shè)資金壓力，山東省政府先后引進(jìn)了中建公司、中車(chē)四方、新加坡淡馬錫公司等境內(nèi)外投資者。截至7月份，社會(huì)投資已達(dá)40億元，占到項(xiàng)目資本金總額的1/6。

一位接近鐵總的鐵路系統(tǒng)工作人員告訴記者，此前對(duì)于國(guó)鐵和控股合資項(xiàng)目的管理規(guī)定有很多，但是對(duì)于非國(guó)鐵控股合資鐵路項(xiàng)目公司的管理規(guī)定幾乎空白。這是鐵總首次明確非國(guó)鐵控股合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目擁有自管自營(yíng)的權(quán)利。

有何實(shí)現(xiàn)路徑

要實(shí)現(xiàn)合資鐵路的自主經(jīng)營(yíng)，一方面，要儲(chǔ)備鐵路管理人員，積累安全管理經(jīng)驗(yàn);另一方面，調(diào)度指揮和清算制度等鐵路改革需進(jìn)一步深化

在實(shí)際操作層面，由于是一個(gè)全新管理模式，各地合資鐵路公司普遍缺乏運(yùn)營(yíng)管理人才儲(chǔ)備和管理經(jīng)驗(yàn)，要實(shí)現(xiàn)合資鐵路的自主經(jīng)營(yíng)，需要采取分步推進(jìn)的做法。

北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授武劍紅認(rèn)為，應(yīng)該制定包括促進(jìn)民資投資在內(nèi)的鐵路投融資改革法律、法規(guī)和可持續(xù)的配套政策措施。尤其是要在民營(yíng)鐵路的調(diào)度指揮權(quán)、價(jià)格制定、與國(guó)鐵的清算關(guān)系等方面，制定細(xì)化規(guī)則，將一些案例性安排，變?yōu)橹贫刃园才拧?/p>

“舉例來(lái)說(shuō)，華中、華南的大量電廠的鐵路專用線都與國(guó)鐵網(wǎng)相連。將來(lái)蒙華鐵路建好之后，要向這些地區(qū)的電廠運(yùn)煤，必須經(jīng)過(guò)國(guó)鐵。假設(shè)到時(shí)候出現(xiàn)利益分歧，國(guó)鐵以安全不符合標(biāo)準(zhǔn)等為由，不及時(shí)接蒙華鐵路發(fā)過(guò)去的運(yùn)煤列車(chē)，蒙華鐵路的運(yùn)營(yíng)方該怎么辦?”武劍紅認(rèn)為，鐵路系統(tǒng)監(jiān)督壟斷和反壟斷行為要成為制度。

北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授榮朝和也指出，應(yīng)在市場(chǎng)反壟斷規(guī)則構(gòu)建、包括調(diào)度指揮在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系梳理、地方政府鐵路事權(quán)的明確、綜合交通體制及其規(guī)劃制度等方面進(jìn)行配套改革。

除了調(diào)度指揮環(huán)節(jié)的配套改革，清算制度是另一個(gè)重要環(huán)節(jié)。隨著未來(lái)路網(wǎng)密集建成，非控股合資鐵路的運(yùn)營(yíng)與中鐵總自有線路運(yùn)營(yíng)無(wú)疑將會(huì)正面競(jìng)爭(zhēng)。為了更好地實(shí)現(xiàn)自管自營(yíng)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是成立第三方的清算機(jī)制與調(diào)度指揮機(jī)制，讓國(guó)鐵、控股合資鐵路與非控股合資鐵路都在同一平臺(tái)上公平競(jìng)爭(zhēng)。

值得注意的是，在《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》中，五部委已經(jīng)要求鐵路總公司要抓緊完善清算體系，公開(kāi)清算規(guī)則，健全清算平臺(tái)，并探索建立市場(chǎng)化清算和爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、仲裁機(jī)制。

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